ESTUDIOS DE CASO

 

El pensamiento agroecológico en las políticas sectoriales de apoyo
al desarrollo rural y la dificultad de su escalamiento

 

Agroecological thinking in sectoral policies to support rural development
and the difficulty of its escalation

 

 

René Terán Céspedes^1
1 Docente Investigador, Facultad de Agronomía, Universidad Mayor de San Andrés,
Bolivia. rteran@umsa.bo; renoagro@gmail.com
Artículo recibido en: 30 de agosto 2020    Aceptado en: 25 de noviembre 2020

 

 

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Resumen

La agroecología ha venido desarrollándose por más de treinta años en América Latina y El Caribe, de diferente forma y matices, con mayor o menor intensidad. En el caso de Bolivia, distintos hitos marcan ese avance que se ha ido consolidando bajo intervenciones en investigación, eventos de capacitación, seminarios, congresos y la implementación de proyectos; que ha permitido discutir el alcance y aplicación de la agroecología, sus similitudes y diferencias con la agricultura orgánica y otros enfoques de las ciencias agrícolas; un aspecto particular es la incidencia que esta ha tenido a nivel de las políticas públicas para el sector agrícola, sobre todo en el marco de un gobierno que al menos en el discurso ha planteado su adhesión a la agroecología y a gran parte de sus preceptos. Distintas leyes promulgadas han estado permeadas por el concepto agroecológico. Sin embargo, una mirada más detallada al grado de implementación que estas políticas a través de una revisión de indicadores económicos y sectoriales fundamentales; permiten ver que en los hechos la soberanía alimentaria ha sido relegada, que la deforestación se ha incrementado peligrosamente, que la importancia relativa de los pequeños productores ha ido cayendo en el curso de dos décadas (entre 1996 y 2006) a menos de la mitad habiendo sido reemplazados por los productores agroindustriales. Si bien se conoce de casos exitosos de la aplicación de los preceptos agroecológicos en distintos puntos del país, éstos son poco representativos como lo muestran los datos respecto a la producción orgánica, versus la producción total. Esto nos lleva directamente a confirmar la dificultad del escalamiento de la agroecología a nivel global.

Palabras clave: agroecología, políticas públicas, desarrollo rural, seguridad alimentaria, agricultura familiar.

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Abstract

Agroecology has been developing for more than thirty years in Latin America and the Caribbean, in different ways and shades, with greater or lesser intensity. In the case of Bolivia, different milestones mark this progress that has been consolidated under research interventions, training events, seminars, conferences and the implementation of projects; which has allowed to discuss the scope and application of agroecology, its similarities and differences with organic agriculture and other approaches to agricultural science; A particular aspect is the impact that this has had at the level of public policies for the agricultural sector, especially in the framework of a government that at least in its discourse has proposed its adherence to agroecology and a large part of its precepts. Different enacted laws have been permeated by the agroecological concept. However, a more detailed look at the degree of implementation of these policies through a review of fundamental economic and sectoral indicators; allow us to see that in fact food sovereignty has been relegated, that deforestation has dangerously increased, that the relative importance of small producers has been falling in the course of two decades (between 1996 and 2006) to less than half, having been replaced by agro-industrial producers. Although there are known successful cases of the application of agroecological precepts in different parts of the country, these are not very representative, as shown by the data regarding organic production, versus total production. This leads us directly to confirm the difficulty of scaling agroecology globally.

Keywords: agroecology, public policies, rural development, food security, family agriculture.

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INTRODUCCIÓN

La agroecología ha desplegado su desarrollo en América Latina y El Caribe, de diferente manera en cada país y en cada ámbito desde hace más de tres décadas, priorizándose en cada fase una u otra dimensión del pensamiento agroecológico. Pese al tiempo transcurrido, la agroecología no ha alcanzado una consolidación unitaria en su conceptualización y en su implementación;deahísu complejidad y también su riqueza.

En el año 2016 se realizó en Bolivia el II Seminario Regional de Agroecología de América Latina y El Caribe cuyo Plan de Acción, definido en este evento, plantea una Agenda de trabajo basada en cuatro lineamientos específicos (Sabourin et al., 2017):

-  Implementación de políticas públicas.

-  Generación de información y gestión del conocimiento.

-  Promoción de mercados.

-  Rescate y valoración de sistemas agroalimentarios tradicionales.

Por otra parte, en 2018 se llevó a cabo el Segundo Simposio Internacional de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) denominado "Ampliación de la Agroecología para alcanzar los objetivos del desarrollo sostenible" (FAO, 2018), contexto en el que se aprobó la declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los campesinos y otras personas que trabajan en las zonas rurales.

Un último elemento a destacar, como un desafío especial, es el desarrollo conceptual a lo largo de años, como una forma de asociación, diferenciación, complementación o traslape entre producción orgánica, agroecológica o ecológica u otros enfoques de la agricultura; cuyo uso, muchas veces, es indistinto.

Los objetivos propuestos fueron a) describir brevemente la trayectoria de la incorporación de la agroecología en el desarrollo rural en Bolivia, b) a partir de la identificación de preceptos agroecológicos realizar el análisis de la incorporación del pensamiento agroecológico en un conjunto seleccionado de normas del sector agropecuario y c) revisión de indicadores económicos y de inversión pública en el sector agropecuario y su vinculación con elementos agroecológicos.

Las hipótesis planteadas son: a partir de la aprobación y promulgación de la Nueva Constitución Política del Estado en el año 2009, las políticas que promueven el enfoque agroecológico aplicado al desarrollo rural han estado concentradas más en aspectos enunciativos y de promoción, que de concreción de acciones o de logro de resultados; se está manejando de manera indistinta a veces complementaria los conceptos de: producción orgánica, producción agroecológica y producción ecológica.

 

METODOLOGÍA

El trabajo se realizó en base a una lectura preliminar de varios documentos de la teoría agroecológica, así como de su aplicación o implementación por medio de su incorporación en las políticas públicas o a través de la demanda de movimientos sociales o campesinos, o a través de la labor de Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que han estado comprometidas con su difusión.

Posteriormente se realizó una selección de los preceptos, criterios o dimensiones de la agroecología que mejor se adaptaban a la realidad boliviana; para tal efecto se utilizó los 10 principios fundamentales de la agroecología planteados por la FAO, 2019; de los cuales se seleccionó a) biodiversidad, b) consideraciones ambientales, c) soberanía alimentaria y c) revalorización de saberes ancestrales. Sobre esta base se construyó una matriz de análisis cuali-cuantitativo del contenido de las políticas públicas del sector agropecuario en Bolivia, fundamentalmente Planes de Desarrollo, Leyes y Decretos Supremos. Para cuyo efecto, también se seleccionaron las normativas más representativas del período estudiado: 2009-2018.

Para la comparación de la normativa se identificócada una de ellas (Plan, Ley, Decreto Supremo) contrastando la misma con la existencia o cumplimiento de los cuatro preceptos agroecológicos seleccionados, la identificación del principal beneficiario de la norma; y la inclinación de la Norma hacia las categorías: enuncia o promueve, orienta o concreta acción; esto dependiendo del grado de aplicación previsto por la norma.

Finalmente se ha identificado determinados indicadores económicos y de inversión pública del sector agropecuario que permitan responder a los objetivos planteados para el presente trabajo, habiéndose priorizado aquellos que posibiliten tener una aproximación a los resultados de las políticas públicas sectoriales implementadas. En ese sentido, se han priorizado los siguientes indicadores:

-  Comparación entre las tasas de crecimiento del PIB sectorial y de la inversión pública sectorial.

-  Comparación entre la participación departamental en el PIB sectorial y la inversión pública sectorial.

-  Distribución de la inversión pública sectorial por tipo de proyecto agropecuario.

-  Importancia relativa de los tipos de agricultura: empresarial, subsistencia y mercantil simple.

-  Comportamiento de la producción agrícola industrial + productos pecuarios y no industrial.

-  Soberanía alimentaria

-  Deforestación

-  Importancia de la agricultura orgánica, ecológica o agroecológica; en superficie, número de productores y volumen de producción.

En ese sentido, el trabajo se divide en tres partes; a) trayectoria e hitos de la agroecología en Bolivia, b) elementos del pensamiento agroecológico en políticas públicas y c) revisión de indicadores en el sector agrícola.

 

RESULTADOS

Trayectoria e hitos de la agroecología en Bolivia

Realizando un repaso del uso y aplicación de principios agroecológicos en el contexto nacional se puede indicar que la puerta de entrada han sido las ONG las que, al estar vinculadas a diferentes organismos de financiamiento externo, empiezan a utilizar la palabra agroecología y posteriormente a desarrollar proyectos con contenido o enfoque agroecológico.

Se conoce que otros enfoques como la agricultura ecológica, agricultura orgánica, surgen como respuesta a una crisis ambiental generada por la agricultura convencional; ya en 1999 más del 68 % de productores eran ecológicos sobre todo en países europeos.

Bolivia no estuvo al margen de esta influencia y fueron las ONG quienes enfrentadas a diferentes problemáticas en el desarrollo rural ven en la agroecología un enfoque y un conjunto de herramientas adecuadas para afrontarla problemática rural y consecuentemente proponer alternativas de solución. De esta manera los primeros eventos y acciones desarrolladas en el marco de la agroecología datan de finales de los años 80 con diferentes acciones, entre las cuales se puede mencionar las siguientes:

El trabajo desarrollado por un grupo de ONG asociadas a UNITAS que empezaron a desarrollar diversos temas en torno a la agroecología, abordando aspectos técnicos, sociales, culturales y políticos.

En enero de 1989 se realizó en Bolivia el Primer Seminario sobre Agroecología y Desarrollo Rural, en el que Miguel Altieri presentó las experiencias latinoamericanas sobre agroecología y también se abordó el tema de la agricultura orgánica, el manejo ecológico de plagas y enfermedades, y se presentó el modelo Huaraco desarrollado por el Instituto de Ecología de la Universidad Mayor de San Andrés (UMSA).

En noviembre de 1989 se llevó a cabo un Curso Internacional sobre Agroecología organizado por la ONG Servicios Múltiples de Tecnologías Apropiadas -SEMTA, en el cual se abordaron tres temas importantes: i) bases científicas del enfoque agroecológico, ii) control biológico y iii) biología del suelo. El curso tuvo una duración de 20 días, fue itinerante con trabajo en aula y viajes prácticos a diferentes ecosistemas del departamento de La Paz. Posteriormente a este evento, se realizaron varias presentaciones en la UMSA donde Miguel Altieri empezó a delinear varios aspectos específicos y conceptuales de la agroecología. En la Tabla 2 se muestran algunos documentos producidos en ese periodo que forma parte de la historia del desarrollo y análisis del pensamiento agroecológico.

Paralelamente el tema de la agroecología fue trabajado por diferentes instituciones y Universidades. Ya en la década del 90 la Facultad de Agronomía de la UMSA incluye en su plan de estudios la materia de agroecología y desarrollo sostenible, la Universidad Mayor de San Simón (UMSS) desarrolla un programa muy importante que fue un referente a nivel nacional e internacional como es AGRUCO que nace como Agrobiología Universidad Cochabamba; ahora Agroecología Universidad Cochabamba.

La agroecología no ha alcanzado hasta el presente una consolidación unitaria en su conceptualización y en su implementación; de ahí su complejidad y también su riqueza. Es por ello que es muy frecuente ver que se utiliza como sinónimos de agricultura orgánica o agricultura ecológica. Si bien la diferenciación podría ser muy sutil, es claro, que la agricultura orgánica tiene parámetros muy definidos que la diferencian como la subordinación estricta a normas de certificación desarrolladas por un sistema internacional y poderoso de comercio de productos orgánicos. La diferenciación puede ser más o menos importante dependiendo del contexto de su aplicación, de los intereses involucrados y de la necesidad de profundizar el desarrollo de un enfoque que nace como una alternativa a modelos de desarrollo basados en el uso no sostenible de los recursos naturales. Por el momento es necesario subrayar que la agroecología asume la investigación e innovación tecnológica como un proceso de creación conjunta, buscando empoderar a los agricultores, tiene un enfoque sistémico e integral y se constituye en definitiva en un modelo de desarrollo.

Elementos del pensamiento agroecológico en políticas públicas

En la matriz elaborada para la sistematización y análisis cuali-cuantitativo de las normas seleccionadas (Tabla 3), se contrastan las mismas con la existencia o cumplimiento de los cuatro preceptos agroecológicos seleccionados, la identificación del principal beneficiario de la normay la afinidad de las normas hacia las categorías: enuncia o promueve, orienta o concretas acciones como se puede ver en las últimas tres columnas; esto dependiendo del grado de aplicación previsto por la norma. Asimismo, se observa el análisis realizado sobre los preceptos a los que principalmente se orientan las normas y finalmente el tipo de productor al que prioritariamente apoyan. En la matriz figuran los tres tipos de normas analizadas: leyes y decretos, y planes; los cuales han sido sistematizados de manera separada. A continuación, se presentan los resultados obtenidos en el caso de las Leyes y Decretos sectoriales.

Analizando en términos generales las normas seleccionadas se puede ver que éstas consideran en una proporción media algunos principios agroecológicos como las consideraciones agroambientales haciendo énfasis en el cuidado del uso de productos contaminantes y el uso de semillas transgénicas entre otros; del mismo modo se aborda el tema de soberanía alimentaria priorizando la producción del agroecosistema del pequeño productor donde se incorpora implícitamente la agro-diversidad local.

Un aspecto importante, aunque con menor incidencia hace referencia al valor del conocimiento local como un elemento central en los procesos de desarrollo tecnológico y la implementación de acciones en el desarrollo rural.

Si bien la agroecología prioriza acciones con pequeños y medianos productores su aplicación en agricultura industrial es completamente factible según lo demostrado en la experiencia de diferentes países. Las normas analizadas en relación al tipo de productor beneficiado muestran (Figura 2), que la orientación privilegia al pequeño productor entendiendo que éste es el que sostiene la oferta alimentaria de todas las ciudades. Las normas en su texto no se orientan de manera importante a los productores medianos y agroindustriales (Figura 5).

Por otro lado tampoco indican beneficiar a todos los actores de la economía plural, concepto que puede entenderse a partir de la Nueva Constitución que en su artículo 306, menciona que el modelo económico boliviano es plural, y que está constituido por las formas de organización económica comunitaria, estatal, privada y social cooperativa, y define que la economía plural articula las diferentes formas de organización económica sobre los principios de complementariedad, reciprocidad, solidaridad, redistribución, igualdad, seguridad jurídica, sustentabilidad, equilibrio, justicia y transparencia; es decir que englobaría a todos los actores.

El diseño de políticas sectoriales busca establecer el marco dentro del cual se desarrollarán y promoverán un conjunto de acciones que se espera tengan un gran número de beneficiarios estableciendo las normas y su inmediata aplicación donde es posible medir el impacto.

Los principios agroecológicos seleccionados y analizados en las diferentes normas muestran que son orientativos y en algunos casos promueven acciones concretas (Figura 3); sin embargo, muy poco o casi nada han sido concretado con acciones específicas. En este punto cabe hacer una digresión sobre qué; las leyes, fundamentalmente, son en su mayoría instrumentos más normativos y que ofrecen un marco de acción más que en acciones concretas, las que más bien quedan a nivel de los decretos supremos o de sus reglamentos operativos; igualmente puede esperarse una indicación más precisa de acciones concretas en los distintos planes de desarrollo. Esto explicaría la baja inclinación de estas normas hacia las acciones.

En esta línea de análisis se puede ver a continuación los resultados obtenidos del análisis de la ley 337 y la Ley 71 que se muestran a continuación.

En el caso de la Ley 337 de "Apoyo a la producción de alimentos y restitución de bosques", se observa que sobre todo apoya al pequeño productor, aunque en menor grado hace mención a todos los actores de la Economía Plural y en este marco, a los medianos y grandes productores agropecuarios. Por otro lado, considerando los elementos de reforestación de la norma, el precepto más relevante es el de consideraciones agro-ambientales y el de soberanía alimentaria, al insistir que la regularización de superficies fruto de desmonte ilegal que podrán destinarse a la producción de alimentos para asegurar la soberanía alimentaria. Finalmente, en el caso de esta norma, se puede observar que se caracteriza no sólo por enunciar, promover u orientar, sino por concretar acciones al crear los mecanismos para su implementación.

El mismo análisis se realizo con la Ley 71 "Derechos de la Madre Tierra" que, si bien es fundacional en el sentido de otorgarle carácter de sujeto a la "Madre Tierra", se ha percibido que es sobre todo enunciativa. Contiene 10 artículos en los cuales reconoce los derechos de la Madre Tierra, así como las obligaciones y deberes del Estado Plurinacional y de toda la sociedad para garantizar el respeto de estos derechos. Los principales preceptos están orientados hacia la soberanía alimentaria y a las consideraciones agro-ambientales y extrañamente es muy poco lo que se aborda en relación a los saberes ancestrales.

Revisión de indicadores en el sector agrícola

Entre los indicadores de inversión pública e indicadores económicos, correspondientes al sector agropecuario, se han revisado diversos temas como el de la importación de alimentos, el uso de Organismos Genéticamente Modificados, la producción de biodiesel, la deforestación, la producción orgánica, el crecimiento de la producción y superficie de productos agrícolas industriales, y no industriales, y aspectos relativos a la inversión pública sectorial.

El objetivo de este repaso ha sido poder dimensionar el grado de permeabilidad y difusión del enfoque agroecológico en las políticas públicas sectoriales, así como el nivel de escalamiento alcanzado. Los datos de comparación entre el crecimiento del PIB sectorial y el de la inversión pública sectorial que se presentan, permiten observar que no existe una relación directa de la inversión pública sobre el PIB sectorial, teniendo éstas, tendencias distintas; lo que podría deberse a que las políticas implementadas a través de proyectos de inversión pública no han tenido resultados que puedan afectar directamente los niveles de producción agropecuaria en los sectores donde se ha implementado; esto posibilita también indicar que la inversión pública no ha sido el pivote del crecimiento sectorial (el PIB agropecuario ha crecido a una tasa promedio anual de 2% entre 2006-2017, mientras que la inversión pública en este sector ha crecido a una tasa promedio anual de 9%), e inferir que las políticas sectoriales no se han traducido en intervenciones públicas efectivas.

Otros indicadores revisados muestran que contrariamente a los objetivos de soberanía alimentaria, la importación de alimentos más bien se ha incrementado de manera importante, sin contar con los volúmenes de alimentos que ingresan vía contrabando, sobre cuyos volúmenes o montos no se tiene una cuantificación precisa. Todo esto en desmedro directo de la economía de los pequeños productores.

Es importante observar cuál ha sido la evolución de la importancia relativa por tipos de agricultura, evidenciándose que, en el curso de dos décadas, entre 1995-1996 y 2015-2016 la agricultura de subsistencia ha reducido su importancia de 34 a 18 %, mientras que la agricultura empresarial casi ha duplicado su participación, de 33 a 68 % (Flores, 2017).

Otro dato relevante es el nivel de superficie deforestada que entre el 2006 y el 2018 se ha incrementado en más de cinco veces. Los datos de desmonte legal de la ABT muestran que en sólo 4 años: 2015-2018, se ha desmontado 882 mil ha frente a 636 mil en 17 años, entre 1998-2015.

La revisión de proyectos ejecutados también ha posibilitado advertir que, si bien se puede celebrar la aplicación del enfoque agroecológico, éste no ha podido trascender una aplicación puntual y no ha podido escalarse a nivel de un segmento mucho mayor o importante sobre todo de los pequeños productores. Los datos que presenta Gonzalo Flores en "Amargas Cosechas" indican que la agricultura orgánica o ecológica alcanza apenas al 3.22 % de la producción total, al 9.65 % de las Unidades Productoras Agropecuarias y al 0.45 % de la superficie total cultivada.

Un ejemplo concreto es el de cultivo de la quinua. según los datos obtenidos en una investigación realizada el 2016, se evidencia que los productores orgánicos en Oruro llegan sólo al 37 %, siendo mayor su importancia en Potosí donde alcanzan el 49 % (Terán, 2016). Cabe resaltar que en el cultivo de quinua y debido al boom de su producción, ha existido numerosos proyectos públicos, así como intervenciones de Fundaciones, ONG o Empresas que han puesto énfasis en la producción orgánica o ecológica, sobre todo debido al impacto de su precio en las exportaciones.

 

CONCLUSIONES

El tiempo transcurrido desde la incorporación del enfoque agroecológico en el desarrollo rural ha permitido una construcción local de conceptos, principios y visiones de la agroecología; muchos de ellos plasmados en la aplicación de prácticas agrícolas concretas o con ajustes en los enfoques para la investigación. Estos avances bajo una construcción conjunta y complementaria de diferentes actores entre los que han tenido preponderancia los productores agrícolas, las instituciones de desarrollo y las universidades, quienes han planteado a su vez nuevos desafíos ubicados ya en el marco de una necesidad de aplicación de la agroecología como respuesta no sólo a los desafíos del desarrollo rural sino también a los problemas del cambio climático.

Realizada la lectura de la teoría agroecológica y el análisis de la incorporación de cuatro preceptos seleccionados en las políticas públicas sectoriales, traducidas en leyes, planes o decretos supremos; se ha podido evidenciar que en términos generales la normativa ha tendido a ser más enunciativa y orientadora que generadora de acciones concretas; lo que no significa que no se hubieran viabilizado numerosos proyectos de inversión pública en el sector agropecuario, sino que no necesariamente su ejecución ha estado tan permeada del enfoque de las dimensiones agroecológicas como lo ha estado su normativa en su narrativa.

Revisando los indicadores económicos y de inversión pública, se puede constatar que los datos existentes permiten visualizar el logro de la aplicación de los principios agroecológicos. Por ejemplo, los datos muestran que la importación (sin contar el contrabando) de alimentos se ha incrementado de manera importante en los últimos años, cuando las políticas se orientaban al aumento de la producción para alcanzar la soberanía alimentaria.

Respecto al escalamiento, los datos permiten señalar que los proyectos, programas y planes implementados no han podido trascender de la aplicación a una porción muy pequeña de los productores y de la superficie cultivada; esto incluso considerando que los resultados que se muestran al 2015 han sido directamente generados por las intervenciones de las políticas públicas sectoriales.

Finalmente, cabe hacer una mención especial a la Ley 3525 de "Regulación y Promoción de la Producción Agropecuaria y Forestal No Maderable Ecológica"; la misma que desde la perspectiva estrictamente agroecológica es sobre todo enunciativa y orientadora; mientras que desde la perspectiva estricta de la agricultura orgánica se traduce en acciones concretas para el cumplimiento de su objetivo. Esto muestra la necesidad de abrir un amplio debate respecto a la complementariedad, antagonismo o traslape, entre estos dos enfoques (agroecología y agricultura organica); pues en la redacción de esta Ley se utiliza indistintamente los conceptos de producción agroecológica, orgánica y ecológica.

 

BIBLIOGRAFÍA

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