ARTÍCULOS DE INVESTIGACIÓN ORIGINALES

 

Un Estado a la medida del extractivismo
Las políticas de la «Minería Sustentable»
impulsadas en América Latina desde 1990

 

An extractivist-shaped State the politics of
"sustainable mining" promoted in Latin
America from 1990

 

 

Federico Nacif
Sociólogo por la Universidad de Buenos Aires Becario CONICET en
Temas Estratégicos Integrante del Programa Socio Ambiental PIIDISA
Universidad Nacional de Quilmes.
Invitado/Invited: 07/09/2015 Aceptado/Accepted: 15/10/2015

 

 

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Resumen

Durante la década de 1990, las corporaciones mineras transnacionales relocalizaron geográficamente sus estrategias de exploración y explotación, principalmente hacia América Latina, impulsadas por tres factores relacionados: 1) la creciente demanda de metales (como insumo productivo para la industrialización del sudeste asiático y como reserva de valor especulativo); 2) los nuevos métodos y escalas de explotación (cielo abierto); y 3) el aumento de las restricciones ambientales en muchos países industriales.

Asistidas política, técnica y financieramente por el Banco Mundial, lograron obtener ventajosos y duraderos regímenes de inversión e imponer las reformas institucionales que los nuevos métodos de explotación requieren para su radicación. Esto es, desde un nuevo marco normativo sectorial y la organización territorial y funcional de las dependencias del Estado, hasta la introducción de las nuevas tecnologías de medición, comunicación y generación de datos y la implementación de específicos instrumentos educacionales e informativos acordes a las estrategias de persuasión y control de los conflictos sociales que las consecuencias ambientales pudieran generar.

La forma en que esta rama del capital transnacional operó políticamente para impulsar en la región un acelerado proceso de desposesión puede ofrecernos algunas claves para reflexionar sobre las formas particulares que asumieron los Estados nacionales y las condiciones sociales, ideológicas y políticas de la dependencia extractivista.

Palabras clave: Desarrollo capitalista, minería, extractivismo

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Abstract

During the 90's, the transnational minning corporations relocated geographycally their strategies of exploration and explotation, escencailly towards Latin America, drived by three linked factors: 1) the rising demand of minerals (as a productive input for the industralization of southeast Asia and as a especulative value safeguard); 2) the new methods and scales of exploitation (open-pit mining); and 3) the increase on enviromental restrictions in many industrialized countries.

Assesed politically, technically and financially by the World Bank, achieved to have beneficial and long-term investment regimes and to impose the institutional reforms required to implement the new methods of explotation. This is, from a new specific policy framework and the territorial and funtional organization of the State sub-divitions, to the introduction of new technologies of measurement, comunication and creation of data and the implementation of certain educational and informative tools related to the estrategies of persuation and control of social conflicts that the enviormental impacts could cause.

The way in which this branch of the international capital worked politically to promote on the region an accelerated process of disspossesion can offer us some key elements to think the particular forms assumed by the Nation-States and the social, ideological and political conditions of the extractivist dependence.

Key words: Capitalist development, mining, extractivism

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Introducción

En el contexto de apertura y liberalización económica de la década de 1990, el Banco Mundial impulsó sobre varios países de América Latina una serie de reformas normativas e institucionales acordes a las necesidades de la gran minería transnacional y su estrategia expansiva de carácter global. En términos generales, los nuevos esquemas regulatorios debían garantizar el libre acceso y la propiedad sobre los yacimientos mineros, la introducción de nuevas tecnologías de generación y comunicación de datos geológicos y el diseño de las estrategias de persuasión y control de los conflictos socio-ambientales que los nuevos métodos y escalas de explotación pudieran generar.

A estas reformas normativas e institucionales (superestructurales), se sumó una serie de iniciativas tanto estatales como corporativas, orientadas a garantizar, por un lado, la infraestructura necesaria para la exportación de las materias primas en general (condiciones materiales) y, por otro, los esquemas de percepción social necesarios para la efectiva radicación y sostenibilidad de los nuevos mega emprendimientos mineros (condiciones subjetivas). En conjunto, se trataba de poder implementar de manera coordinada en cada territorio nacional una serie de "instrumentos para el cambio" organizados en torno a tres áreas principales de intervención: 1) instrumentos legislativos, normativos y jurídicos; 2) instrumentos financieros y de mercado; 3) instrumentos educacionales y de información. Sólo así los grandes capitales mineros transnacionales pudieron imponer en la región efectivos regímenes de propiedad, inversión, explotación y comercialización a la medida de sus necesidades. Regímenes mineros que -con importantes excepciones como Venezuela y Bolivia- continúan vigentes en gran parte de los países de la región. Una operación ideológica fue crucial para el éxito global de estas políticas: la sustentabilidad deja de ser comprendida como un límite natural para el desarrollo productivo; por el contrario, el desarrollo productivo debe incorporar a la naturaleza en su propia lógica de valorización para poder ser verdaderamente sostenible.

A partir del análisis de documentos institucionales oficiales, emitidos por organismos internacionales tanto públicos como corporativos, vinculados directa e indirectamente con la promoción y la regulación de la mega minería en América Latina, se propone reflexionar sobre la forma particular que adoptaron los Estados nacionales de la región durante la larga etapa de acumulación por desposesión que supuso el neoliberalismo. En otras palabras, se trata de indagar el particular proceso histórico por el que determinada subclase social dominante (el empresariado minero transnacional) logró acceder y apropiarse de nuestros bienes naturales comunes y disponerlos de manera estable y legítima, tanto para la especulación inmobiliaria y financiera como para la producción y exportación de insumos industriales en forma de commodities, alcanzando o consolidando una posición hegemónica al interior de los bloques sociales dominantes²¹. Se pretende, de esta forma, aportar elementos a los debates sobre las condiciones sociales, ideológicas y políticas que sostienen en nuestros países la inserción dependiente al mercado mundial a partir de perfiles productivos predominantemente rentísticos y extractivistas.

 

América Latina 1990: nueva mega minería, vieja inserción mundial

Bajo el modo de producción capitalista, la necesidad de reproducción ampliada de los países industriales lleva a la configuración de una división internacional del trabajo que se asienta sobre relaciones de dominio y subordinación entre naciones formalmente independientes (Marini, 2007). Sin embargo, esa división internacional del trabajo adquiere distintas características en los distintos períodos históricos.

A partir de la década de 1970, los capitales de los países centrales bajo la hegemonía del sector financiero respondieron a la caída de la tasa de ganancia abandonando los acuerdos monetarios y regulatorios de posguerra (Bretton Woods) y migrando a la periferia los tramos productivos más intensivos en mano de obra. De esta forma, la internacionalización segmentada de los procesos productivos y las consiguientes políticas de apertura económica y flexibilización laboral impulsadas por los organismos internacionales a nivel global, llevaron a los países manufactureros del sudeste asiático a iniciar un intenso proceso de industrialización, con base en bajos salarios y la incorporación de inversiones extranjeras, pero también de una activa política de planificación estatal en inversiones productivas y desarrollo científico-tecnológico²².

Desde entonces, el comercio mundial se articula en tres grandes bloques regionales -EEUU, Europa y Asia del Este- configurando una nueva división internacional del trabajo. La relación entre centro y periferia, tradicionalmente complementaria, asume ahora una lógica crecientemente competitiva, que se expande incluso al interior mismo de la periferia, donde las burguesías locales, carentes de un sistema industrial desarrollado, tienden a dirigir el grueso de sus inversiones a las actividades que las necesidades de reproducción de los grandes capitales transnacionales vuelven redituables (Arceo, 2011).

En cuanto al lugar de América Latina, las burguesías "nacionales" se incorporaron en forma subordinada a las redes del capital transnacional, consolidando estrategias de acumulación predominantemente financieras, que derivaron en fuertes procesos de desindustrialización y produjeron, en muchos casos, graves crisis económicas y de representación política. Sin embargo, con la recuperación económica de principios del siglo XXI, dada por la mejora en los términos de intercambio a favor de los insumos y alimentos que demanda la industrialización de Asia, los sectores dominantes promueven la inserción primaria de las economías locales y la competencia interestatal por la captación de mayores porciones de inversiones extranjeras directas (IED). Independientemente de las nuevas alianzas políticas regionales -con excepción de Venezuela, Bolivia y, en parte, de Ecuador- los regímenes de propiedad e inversión en recursos naturales implementados durante la década de 1990 continúan vigentes en casi todos los países de la región.

El capital trasnacional, por su parte, despliega en el contexto actual una estrategia global de provisión de insumos²³. En su búsqueda sistemática por reducir los costos de producción y contrarrestar la tendencia a la sobreacumulación, las empresas extractivas presionan por acceder a las fuentes de materias primas, configurando así nuevos ordenamientos espaciales (Harvey, 2004). Las grandes empresas mineras, en particular, relocalizaron geográficamente sus inversiones en exploración y explotación de yacimientos mineros metalíferos, principalmente hacia América Latina. Y lo hicieron con la asistencia directa de diversos organismos internacionales (en especial el Banco Mundial) y de los Estados de sus países de origen (en especial el Estado canadiense), ingresando así en una nueva fase de acumulación por desposesión (Munarriz, 2008; Gordon y Webber, 2008).

Desde 2010 América Latina es la región de mayor crecimiento de IED a nivel mundial, destinada sobre todo a exploración y explotación de recursos naturales. En América del Sur, el sector primario pasó de explicar el 3 3 % del total de IED recibidas entre 2005 y 2009 al 43% de las recibidas en 2010 (CEPAL, 2012). En cuanto a la mega minería metalífera en particular, América Latina muestra desde fines del siglo pasado un notable incremento en las inversiones recibidas para la exploración y explotación en gran escala. En particular los países de América del Sur, que sólo entre 1990 y 2001 pasaron de representar el 18% del total de inversiones mineras a ser el principal destino mundial con el 39% (Bridge, 2004: 411). El desarrollo de nuevos métodos de explotación (cielo abierto), de mucha mayor escala e inversión fija que los tradicionales, fue posible por el nivel de rentabilidad alcanzada en el nuevo contexto mundial, pero también por las "condiciones ambientales menos sensibles" que, según la CEPAL, gozaría nuestra región en comparación con varios países industrializados. De esta forma, los presupuestos de exploración en América latina y el Caribe se multiplicaron más de cinco veces entre 2003 y 2010, pasando de 566 millones a 3.024 millones de dólares anuales (CEPAL, 2013: 26-28)²⁴.

El rol evidentemente subordinado de las economías latinoamericanas al mercado mundial puede rastrearse en los propios documentos oficiales emitidos por las más altas esferas estatales de los países centrales. En septiembre de 2011, el Parlamento Europeo detalló en una resolución oficial la que considera "una estrategia eficaz para Europa en relación con las materias primas" (2011/2056 INI). Allí reconocieron la imperiosa necesidad de un "suministro suficiente de materias primas", cuyo costo relativo es "notablemente mayor que el porcentaje referente a la nómina de los trabajadores". "Considerando que en muchos países en desarrollo la explotación de los recursos naturales no ha sido aprovechada", propusieron -dentro de una extensa lista de medidas- una cooperación estratégica entre la UE, los EE.UU. y Japón con miras a una "vigilancia mundial de las materias primas" (Parlamento Europeo, 2011), la creación en la Organización Mundial del Comercio de un "instrumento de control de las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de materias primas" y el establecimiento en el seno del G-20 de un "Consejo de Estabilidad sobre las Materias Primas y las Tierras Raras". Al igual que los Estados Unidos, identifican las necesidades particulares del gran capital con los principales problemas de seguridad y defensa nacionales y regionales.

En la Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos correspondiente al año 2010, se advierte sobre la necesidad de "mantener el acceso a las materias primas y recursos escasos", por lo que el Estado norteamericano se adjudica "el derecho de actuar unilateralmente, si fuera necesario, para defender nuestra nación y nuestros intereses" (U.S. National Security Strategy, 2010: 22). Previamente, el Servicio Nacional de Geología había desarrollado las razones económicas y políticas de fondo: "El uso y la competencia por los recursos naturales en escala global y las amenazas naturales a estos recursos, tiene el potencial de impactar sobre la capacidad de la nación para sustentar su economía, la seguridad nacional, la calidad de vida y el ambiente natural" (U.S. Geological Survey Science, 2007).

En cuanto a la República Popular de China, finalmente, ésta incrementó sus relaciones comerciales con América Latina de manera drástica, pasando a ocupar en los últimos años los primeros lugares como importador de materias primas y exportador de manufacturas industriales en casi todos los países de la región²⁵. En respuesta a este fenómeno, el gobierno chino aprobó por primera vez, en noviembre de 2008, un documento que sintetiza (con otro estilo) su nueva política hacia América Latina y El Caribe: "siguiendo invariablemente el camino del desarrollo pacífico y la estrategia de apertura basada en el beneficio recíproco y la ganancia compartida, China, el mayor país en vías de desarrollo del mundo, está dispuesta a desarrollar la amistad y la cooperación con todos los países [de la región]" (citado en Bruckmann, 2012:118).

En definitiva, los Estados de los principales bloques regionales del comercio mundial asumen como propias las necesidades de reproducción ampliada del capital trasnacional, condicionando las relaciones de producción de la periferia. Los países de América Latina, por su parte, se especializan como proveedores de materias primas a partir de la explotación de sus ventajas naturales, configurando alianzas subordinadas con los grandes capitales transnacionales que bloquean sistemáticamente el desarrollo de las propias fuerzas productivas.

Sin embargo, las distintas ideologías desarrollistas, principal expresión política de esta impotencia histórica, identifican linealmente el desarrollo de las capacidades productivas nacionales con la expansión de las burguesías locales, que en su condición de periféricas subordinan sus intereses a las actividades que las cambiantes necesidades de reproducción de los capitales centrales vuelven redituables. Es por ello que, en las distintas etapas de la economía mundial, y con distinta suerte, estas burguesías nacionales buscaron sintetizar sus proyectos estatales reeditando periódicamente la fórmula tradicional de "orden y progreso" (Oszlak, 1997). Según esta máxima del positivismo decimonónico, sólo la endémica falta de orden social puede explicar la falta de progreso económico que acosa a los países de nuestra región²⁶. En la actual etapa, los distintos organismos vinculados con la promoción de la mega minería -internacionales y nacionales, públicos y corporativos- también recurren a esta fórmula tradicional, tanto para justificar la necesidad de las reformas superestructurales como para explicar luego la falta de desarrollo estructural prometido.

Elanálisisdelaformahistóricaconcretaconqueloscapitalesminerostransnacionales operaron políticamente (o en términos clásicos, extraeconómicamente) para impulsar en la región un proceso de desposesión e imposición de las nuevas condiciones de producción de la nueva rama productiva extractiva (la mega minería metalífera), puede ofrecernos algunas claves para reflexionar sobre las formas particulares que asumieron los Estados nacionales y las determinaciones sociales, ideológicas y políticas de los regímenes de acumulación de la periferia latinoamericana.

 

Neoliberalismo y Estado instrumental

En el contexto de la segunda posguerra mundial, los Estados de América Latina apoyados por los organismos internacionales (principalmente la UNESCO), realizaron una serie de nacionalizaciones de importantes yacimientos mineros, guiados por los objetivos desarrollistas de reorientar una parte de esa renta diferencial hacia un proceso nacional de acumulación de capital²⁷. De esta forma, el modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), dirigido por las nuevas burguesías industriales locales subordinadas al capital productivo transnacional²⁸, necesitaba de Estados capaces de aplicar aranceles de importación y transferir los excedentes del sector primario tradicional, garantizando la infraestructura necesaria, la represión de los costos laborales y el abastecimiento de recursos naturales en forma de materia prima. Sin embargo, luego de la "década perdida" de 1980, signada por la estatización de la deuda externa privada y los graves procesos inflacionarios, la dependencia respecto de los organismos internacionales para mantener el pago de los servicios dio lugar a las reformas estructurales impulsadas por el Consenso de Washington. En el nuevo contexto, las medidas de apertura y desregulación económicas y, particularmente, la masiva privatización de activos públicos destinada al pago de la deuda (incluidos los principales yacimientos, empresas, institutos y laboratorios mineros), sentaron las bases para la radicación de las grandes corporaciones mineras en pleno proceso de relocalización geográfica.

De esta forma, el mayor peso relativo del capital transnacional al interior de los bloques de clases dominantes de América Latina redujo las estrategias de acumulación de las burguesías locales a un sistemático ofrecimiento de todos los recursos económicos, sociales y naturales para la radicación de las inversiones extranjeras directas.

Según Hirsch, una nueva lógica de competencia por la atracción de crecientes porciones de la IED total regiría la acción de los Estados en la actualidad, que de esa forma se verían obligados a garantizar las mejores condiciones de revalorización posibles (Hirsch, 1999)²⁹. Desde las antípodas ideológicas, llamativamente, el entonces director de la División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL, Fernando Sánchez-Albavera, utiliza esa misma relación causal entre condiciones de producción y destino de las IED para explicar que la actual "competitividad internacional de la región" es el resultado de "las reformas mineras que se pusieron en marcha en los años noventa del siglo pasado" (Sánchez Albavera y Lardé, 2006: 10)³⁰. Entre las grandes corporaciones mineras transnacionales, en cambio, habría "predominado la idea de establecer alianzas estratégicas" basadas en fusiones y adquisiciones por parte de las principales empresas del mundo y la firma de numerosos acuerdos con empresas nacionales (joint ventures) a cambio del acceso a las concesiones mineras y las garantías básicas de la comercialización (ídem: 47). En otras palabras, mientras los capitales individuales (en este caso, mineros) habrían dejado de competir entre sí por el acceso a los mejores yacimientos, los Estados nacionales se ven obligados a competir entre sí para atraer la mayor porción de IED minera, incorporando regímenes de inversión y sistemas jurídicos administrativos favorables al gran capital. Holloway va incluso más allá en este argumento, al sintetizar el dilema de los actuales Estados nacionales con la máxima neoliberal desregulación o crisis: "Los Estados compiten para atraer y retener una porción del capital a través de la creación de condiciones favorables para la acumulación de capital o se caen en crisis y caos" (Holloway, 2001: 66).

Según este tipo de interpretaciones, los esquemas legales e institucionales favorables a los intereses del gran capital trasnacional, lejos de ser un simple epifenómeno de la base económica o aún un instrumento de la clase o fracción de clase dominante, serían una suerte de obligación de la forma Estado en la actual etapa post-fordista para inmovilizar al capital global en determinado territorio y evitar así caer en peligrosas crisis fiscales. Una suerte de reedición del tradicional orden y progreso, ahora de nivel global.

Sin embargo, el reciente proceso de relocalización geográfica de la mega minería metalífera hacia América Latina nos muestra un vínculo inverso de esta relación causal. Al describir las causas de la relocalización minera, el mencionado informe de la División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL contradice su propia interpretación:

los cambios tecnológicos han permitido la revalorización de depósitos que no eran rentables con las tecnologías convencionales, lo que junto con las fuertes restricciones ambientales en los países desarrollados, han inducido a una relocalización de la oferta mundial, sea para reducir los costos promedios de explotación dentro de las estrategias globales o para realizar operaciones en condiciones ambientales menos sensibles o más favorables. (Sánchez-Albavera y Lardé, 2006: 44, los resaltados son nuestros)

La estrategia de acumulación por desposesión del gran capital minero transnacional, por lo tanto, llevó a las principales empresas mineras del mundo a instalarse en los países de América Latina ricos en minerales metalíferos que, desde mediados de los años 1970, habían adoptado regímenes de acumulación predominantemente financieros. Una vez instaladas, ejercieron todo su poder político (a través de sus propios agentes de lobby, de sus Estados de origen y de los organismos internacionales relacionados con la promoción minera) para diseñar los marcos normativos y regulatorios a la medida de sus necesidades. Sin embargo, este carácter instrumental con que el gran capital minero transnacional definió las complejas superestructuras jurídicas e institucionales nacionales no es esencial. Expresa, por el contrario, la forma históricamente particular con que se condensan las relaciones de fuerza al interior del bloque social dominante y en el conjunto social (Poulantzas, 1979).

Más que una nueva forma estatal, la competencia de los países periféricos por la captación de IED no expresa más que la actual estrategia del capital transnacional y las burguesías periféricas subordinadas, para diseñar en los países dueños de recursos naturales los esquemas normativos e institucionales a su imagen y semejanza.

Involucrado directamente en diversos proyectos mineros de la región a través de la Corporación Financiera Internacional (en inglés IFC) y de la Agencia de Garantía de la Inversión Multilateral (en inglés MIGA)³¹, el Banco Mundial fue el organismo internacional encargado de impulsar el conjunto de "evaluaciones sectoriales" y "recomendaciones políticas" tendientes a alcanzar lo que consideraba "Una estrategia minera para América Latina y el Caribe"³². De esta forma, la nueva estrategia del gran capital minero sobre los países de América Latina, se proponía establecer las condiciones de apropiación y explotación de los yacimientos metalíferos, realizando en el plano normativo e institucional la violenta desposesión sobre los bienes comunes impulsada en la región desde mediados de los años 1970. Para ello, se conformó equipos evaluadores multidisciplinarios que, en función de las particularidades sectoriales históricas de cada país, diseñaron las reformas necesarias para crear los nuevos marcos normativos e institucionales que las nuevas condiciones de explotación y negocios requerían para su efectiva relocalización geográfica.

En toda sociedad capitalista, la reproducción de las relaciones de explotación económica y dominación política requiere de una superestructura jurídica e institucional separada de la actividad cotidiana de los capitalistas individuales, que garantice las condiciones materiales y sociales de reproducción pero bajo la apariencia de una igualdad formal entre propietarios de mercancías que concurren libremente al mercado (Hirsch, 1977). Sin embargo, esta forma Estado inherente al surgimiento y expansión del modo de producción capitalista, desarrolla una serie de funciones básicas tendientes a satisfacer los requisitos histórica y geográficamente particulares de la acumulación de capital (Altvater, 1977). En términos generales, estas funciones estatales básicas procurarían garantizar: a) las condiciones generales de producción (infraestructura y recursos naturales); b) las condiciones legales de producción (burocracia y sistema jurídico); c) la regulación y represión de los conflictos de clases (monopolio de la fuerza); y d) la expansión del capital local en el mercado mundial (relaciones internacionales)³3. En este sentido, la forma particular con que un sector determinado del gran capital transnacional impulsa este conjunto de funciones a la medida de sus propias necesidades, puede valer como indicador del grado de su hegemonía económica y como aproximación hacia los rasgos principales del régimen de acumulación vigente.

En lo que al gran capital minero transnacional respecta, la División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL describe los cuatro requisitos que habrían sido determinantes para la radicación de las inversiones mineras "de estrategia global":1) la efectiva disponibilidad de las reservas (seguridad jurídica), 2) reducidos costos de explotación que garanticen la competitividad territorial (beneficios fiscales estables, bajos costos laborales), 3) la dimensión de las operaciones que requiere la participación en el mercado global, y 4) la especialización en uno de los eslabones de la cadena de valor de la empresa minera global (abastecimiento, concentración, fundición o refinación). De esta forma, los Estados de los llamados países mineros deberían garantizar los puntos 1 y 2 (por medio de reformas normativas, institucionales y de infraestructura) y adaptarse a los requerimientos 3 y 4 para convertir sus ventajas naturales en ventajas competitivas, asumiendo como propio el objetivo de las empresas: "lograr una posición más competitiva en el mercado mundial de minerales y metales" (Sánchez-Albavera y Lardé, 2006: 17-19).

La estrategia global del gran capital minero supone así la existencia de un andamiaje jurídico supranacional (Hardt y Negri, 2002), pero que sin embargo se apoya sobre una suerte de división internacional de las funciones estatales relegando a los poderes públicos de la periferia a cumplir una función administrativa meramente instrumental.

 

La estrategia extractivista: concesionar la naturaleza

Una mirada más detallada sobre las reformas mineras impulsadas por los organismos internacionales (públicos y corporativos) sobre varios países de la región durante la década de 1990, puede ofrecernos elementos claves para nuestro análisis. En cuanto a las reformas normativas diseñadas por el Banco Mundial para los reforming countries, éstas se orientaron fundamentalmente a garantizar:

1.   El acceso a los recursos mineros: simplificando los procesos de adjudicación³⁴, modernizando el servicio catastral y geológico y limitando las restricciones públicas;

2.   La propiedad sobre los yacimientos mineros: asegurando su carácter transferible e hipotecable y reduciendo al mínimo las causas de caducidad;

3.   La libre movilidad del capital: eliminando todo tipo de control externo sobre el mercado cambiario y las exportaciones; y

4.   La estabilidad de las inversiones: reduciendo al mínimo y fijando la carga impositiva relativa a la importación de maquinaria, ganancias, royalties e IVA.

Por su parte, las reformas institucionales se dirigieron al fortalecimiento y capacitación de un nuevo sector público minero que, bajo el principio de neutralidad administrativa, elimine la discrecionalidad de la política sobre los recursos públicos y sea capaz de:

1.   Promover y proteger las inversiones del sector privado,

2.   Administrar los nuevos derechos mineros adquiridos,

3.   Proporcionar la información geológica básica, y

4.   Asegurar la sostenibilidad de las inversiones, evaluando los daños ambientales y las eventuales consecuencias sociales.

Según el propio Banco Mundial, el éxito de las "reformas macroeconómicas y sectoriales" de la primera mitad de los años 1990 se correspondía con el "aumento de la inversión privada en exploración y extracción en varios países de América Latina y el Caribe". A partir de ese momento, cada Estado debía consolidar e institucionalizar la nueva situación económica: "Lo importante ahora es convertir este boom de exploración en un desarrollo minero sostenible" (World Bank, 1996: xiii)³⁵.

A estas reformas superestructurales, se sumó luego una serie de iniciativas públicas y corporativas orientadas a garantizar, por un lado, la infraestructura necesaria para la exportación de las materias primas en general, y por otro, los esquemas sociales de percepción sobre la actividad de la mega minería y su elevado impacto eco-territorial, necesarios para lograr la aceptación de los nuevos métodos y escalas de explotación, es decir, aquello que las empresas llaman licencia social:

1) Integración de la Infraestructura Regional de Sudamérica (IIRSA):

Anunciado a fines del año 2000 por los presidentes de América del Sur y representantes del Banco Interamericano de Desarrollo, el programa se propuso rediseñar las fronteras internas del subcontinente a partir del desarrollo de la infraestructura regional (transporte, energía y comunicaciones) necesaria para garantizar la extracción y exportación de las materias primas con destino al mercado mundial (Ceceña, Aguilar, Motto, 2007)³⁶. En parte, la relevancia de los Ejes Andino y Andino Sur radica en las importantes reservas mineras metalíferas.

2) Minería Minerales y Desarrollo Sustentable (en inglés, MMSD³⁷):

Proyecto encargado en 1999 por las principales empresas mineras del mundo a través del Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible (WBCSD), en respuesta a los resultados de la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro de 1992 (II Conferencia de la ONU sobre Medioambiente y Desarrollo). En el marco de la Iniciativa Minera Global (GMI), creada en 1998 para definir las nuevas estrategias del desarrollo sostenible, esta "red de redes de la industria minera metalífera" (Antonelli, 2009: 62) se propuso identificar las distintas problemáticas del sector en torno al acceso a los recursos, la producción, el consumo, los mercados y la estructura interna de la gran industria minera. Organizado en cuatro equipos regionales (Sur de África, América del Sur, Australia y América del Norte) encargados de impulsar investigaciones y talleres, produjo en 2002 un informe final denominado "Abriendo Brechas", que junto a los respectivos informes regionales estableció los temas prioritarios que debía enfrentar el sector y las consiguientes "recomendaciones políticas" para su resolución. En términos generales, el informe reconoce la necesidad de impulsar un cambio cultural para revertir la tradicional desconfianza por parte de las "personas con las que [el sector] trata a diario", a partir de una serie de dispositivos de intervención sobre la sociedad civil (comunidades, pueblos indígenas, productores locales), con base en una división del trabajo que asigne nuevos roles a las empresas, al Estado y a las universidades (MMSD, 2002).

En definitiva, según esta visión del desarrollo sustentable, los Estados nacionales deben garantizar la infraestructura necesaria para la efectiva explotación y comercialización de los recursos naturales, de manera tal que el desarrollo de los nuevos proyectos extractivos pueda sostenerse a lo largo del tiempo. Para ello, sin embargo, es necesario invertir los términos de la relación minería/sustentabilidad: el desarrollo sustentable no es más un límite ambiental a la producción minera, sino que la producción minera es ahora una condición económica para el desarrollo sostenible de la región. En palabras del informe MMSD para América del Sur: "Este proyecto no se pregunta por la sostenibilidad de la industria [minera], sino por cómo la industria puede contribuir al desarrollo sustentable de regiones y países mineros" (MMSD América del Sur, 2002: 12).

Según esta operación ideológica, la sostenibilidad de la industria minera (medio ineludible para superar el subdesarrollo) no sólo depende de seguros marcos legales e institucionales y de favorables regímenes de inversión que compitan en la atracción de las inversiones extranjeras, sino también de la capacidad de las empresas transnacionales y los Estados nacionales para regular los conflictos que los nuevos métodos de explotación pudieran generar.

En un estudio reciente publicado por la Academia Nacional de Ciencias de los Estados Unidos, fueron analizados 50 proyectos extractivos de todo el mundo (17 de ellos localizados en América Latina), para comprender "cómo los conflictos con las poblaciones locales se traducen en mayores costos operacionales para las empresas". De esta manera, los investigadores observaron entre 2001 y 2012 una "creciente tendencia a enfocar las estrategias de lucha en el empleo de la acción directa", tendencia que se muestra con especial nitidez en América Latina. Esta "escalada en violencia de los conflictos -concluye el informe- es una manifestación de la "incapacidad del poder político de mediar entre los actores en oposición". Las consecuencias económicas, por lo tanto, corren el riesgo de volverse estructurales:

ante un eventual escenario conflictivo, las empresas deberán contemplar la asignación de cuantiosos recursos financieros para estar en condiciones de hacer frente a contingencias como retardos de naturaleza logística, la pérdida de productividad asociada a las pausas operacionales voluntarias o impuestas, y la repercusión negativa en el estado moral, físico y psíquico de su personal. (PNAS, 2014)

De esta forma, la lucha de clases bajo el modo de producción capitalista en la actualidad no sólo se expresa, en términos esenciales, a través de la contradicción principal entre capital y trabajo, sino también a través de una segunda contradicción dada entre el capital y la naturaleza (O'Connor, 2002). En términos generales, el modo de producción capitalista presupone la existencia de determinadas condiciones básicas de reproducción: mano de obra disponible (condiciones subjetivas), infraestructura (condiciones generales) y recursos naturales (condiciones naturales). En relación a estas últimas, emerge en la actualidad una nueva tendencia objetiva a las crisis de costos³⁸, originadas por dos situaciones: 1) "cuando los capitales individuales defienden o recuperan ganancias mediante estrategias que degradan las condiciones materiales y sociales de su propia producción", y 2) "cuando los movimientos sociales exigen que el capital aporte más a la preservación y a la restauración de estas condiciones de vida" (O'Connor, 2002: 35).

Es por ello que, mientras los organismos internacionales y los Estados de las principales economías capitalistas del mundo no encaren una costosa reestructuración general que les permita aumentar la productividad y reducir los costos de producción³⁹, los programas de evaluación y gestión de los principales organismos públicos y corporativos vinculados con la actividad minera de estrategia global se especializan en una doble función estatal básica: la administración de las concesiones y la regulación de los conflictos socio-ambientales. Según el proyecto MMSD:

Para implementar los principios del desarrollo sustentable en el sector de los minerales, es necesario elaborar herramientas integradas, capaces de concentrar la atención en esta diversidad de principios y objetivos dentro de una estructura de toma de decisiones manejable. Disponemos de una amplia gama de instrumentos que incluye herramientas reguladoras, financieras, educacionales e institucionales. (MMSD, 2002: xviii)

La visión actualmente dominante de la globalización reconoce ahora un rol activo a los Estados locales y a las instituciones académicas en el diseño de las llamadas políticas públicas, cuya misión sería la de promover o facilitar el derrame económico/tecnológico que las inversiones extranjeras mineras de por sí no generan. A diferencia de la etapa neoliberal, los beneficios de la llamada nueva minería sustentable no pueden quedar librados a las fuerzas del libre mercado, sino que dependerán en cada caso de la eficiencia de las políticas públicas diseñadas. Es por ello que, entre los principales instrumentos de intervención diseñados por el proyecto MMSD destacan los "instrumentos educacionales", cuya ventaja principal "es su capacidad para generar conciencia" (MMSD, 2002: 37). En este sentido, a fines de 2007, el Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (CYTED), con el soporte institucional del Organismo Latinoamericano de Minería (OLAMI)⁴⁰, aprobó la conformación de una red temática para la "Prevención, Gestión y Manejo de Conflictos para el Desarrollo Industrial Sostenible de laMinería en Iberoamérica" (GECOMIN). Conflictos socio-ambientales que, si bien no resultan "una novedad, sobre todo en los países latinoamericanos, [...] su relevancia y complejidad ha aumentado en los últimos años perjudicando el desarrollo de grandes operaciones mineras" (www.gecomin.org).

Bajo el concepto de Responsabilidad Social Empresarial (RSE), las corporaciones dedicadas a la explotación en gran escala de recursos naturales desarrollaron múltiples mecanismos de gestión socio-ambiental con el objetivo de acceder a los bienes naturales comunes, atendiendo por momentos algunas de las demandas más inmediatas de las comunidades aledañas para evitar los costos y los riesgos (tanto económicos como políticos) de la abierta represión. La contracara de los regímenes legales e institucionales diseñados por el Banco Mundial para el sector minero durante la década de 1990 es, por lo tanto, una estrategia empresarial de atomización de la participación social reducida a los niveles municipales o comunales. El éxito de estos esquemas, sin embargo, no radica en los crecientes volúmenes de inversión extranjera minera (causa de las reformas más que resultado), sino fundamentalmente en la efectiva transformación histórica de los bienes naturales comunes en propiedades mineras concesibles.

 

Consideraciones finales

En términos generales, podemos sintetizar la dinámica actual de la siguiente manera. Los Estados de los principales bloques regionales del comercio mundial asumen las necesidades de reproducción ampliada del capital trasnacional, buscando nuevas ordenaciones espaciales para contrarrestar la tendencia a la sobreacumulación y revertir la caída de la rentabilidad a partir del acceso a las fuentes de materias primas. Por su parte, la inserción de los países de América Latina como proveedores de materias primas (ventajas naturales), en alianza subordinada con los grandes capitales transnacionales, les impide impulsar y orientar el desarrollo de sus propias fuerzas productivas. Las distintas ideologías desarrollistas, principal expresión política de esta impotencia, asocian el desarrollo de las capacidades productivas nacionales con la expansión de las burguesías locales, que en su condición de periféricas subordinan sus intereses a las cambiantes necesidades de reproducción ampliada del capital transnacional.

En realidad, más que una nueva forma Estado, la competencia entre los Estados de la periferia por la captación de IED no hace más que expresar la actual estrategia de acumulación del capital transnacional y las burguesías locales subordinadas para diseñar en los países dueños de recursos naturales los esquemas normativos e institucionales a su imagen y semejanza. En otras palabras, el carácter instrumental con que el capital transnacional define las complejas superestructuras jurídicas e institucionales nacionales, expresa la forma histórica particular con que las relaciones de fuerza entre las distintas clases y fracciones de clases se condensan y constituyen en cada país los bloques económica e ideológicamente hegemónicos.

En relación a estas formas particulares de Estado, debe estudiarse sus funciones históricamente determinadas, a partir del desarrollo concreto de las relaciones y las luchas de clases, "mediadas por las transformaciones en la base económica y las condiciones para asegurar la dominación política de la burguesía resultantes" (Hirsch 1977: 82). Y si bien en la etapa actual la estrategia global del gran capital supone la existencia de una superestructura jurídica e institucional supranacional, ésta se apoya sobre una suerte de división internacional de las funciones estatales básicas, que relega a los poderes públicos de la periferia a una función meramente administrativa, es decir, cada vez menos representativa de los conflictos sociales nacionales concretos.

En la actual etapa del capitalismo, por último, la lucha de clases no sólo se desarrolla esencialmente a partir de la contradicción capital/trabajo, sino también a través de una segunda contradicción dada entre el capital y la naturaleza, produciendo una tendencia objetiva a reiteradas crisis de costos originadas tanto por la degradación de las condiciones naturales de reproducción, como por las exigencias de preservación ambiental por parte de los movimientos sociales (O'Connor, 2002). De tal forma, los programas de evaluación y gestión de los principales organismos públicos y corporativos vinculados (directa e instrumentalmente) con la actividad minera de estrategia global se especializan en la función estatal básica de administración de concesiones y regulación de los conflictos territoriales socio-ambientales. Y si bien -como insiste Hirsch- sólo un aparato estatal relativamente autónomo sería capaz de encarar una solución para el capital en su conjunto (Míguez, 2010: 671), podría definirse al neoliberalismo imperante justamente como una forma particular de Estado determinada por una relación instrumental de tipo corporativo, en el que cada sector económico del gran capital transnacional (en nuestro caso el capital minero) instrumenta en cada país los marcos normativos e institucionales a su imagen y semejanza.

En lo que a la nueva mega minería respecta, esa relación instrumental requiere de dos funciones estatales básicas:

1)  la propiedad privada sobre los recursos públicos y sobre la renta diferencial generada, a través de los sistemas de concesiones;

2)  la regulación de los conflictos eco-territoriales producidos por la segunda contradicción entre el capital y la naturaleza.

En cuanto a la primera, su fragilidad es inherente al propio proceso de desposesión. Dentro del más estricto orden burgués, la mayor productividad nacida del empleo de un recurso natural limitado "genera una ganancia extraordinaria que corresponde al propietario del suelo" (Marx, 1959: 601, Tomo III)⁴¹. A diferencia de la época de Marx en que la renta de la tierra era apropiada en forma privada por la clase terrateniente (a costa del capital productivo y de los trabajadores), la renta minera valorizada en América Latina por la alta demanda internacional de metales correspondería íntegramente a los Estados propietarios. En este caso, los gobiernos periféricos podrían ejercer esa renta minera a costa de las ganancias extraordinarias de las transnacionales mineras que, por su composición orgánica superior a la media social, proviene del plusvalor producido por la industria demandante de dichos metales. El carácter público de los recursos mineros en toda América Latina (paradójicamente, de herencia colonial) revela que los beneficios del monopolio no son más que una concesión (más o menos legítima) de recursos comunes pertenecientes a toda la sociedad (García Linera, 2015).

En cuanto a la segunda función estatal exigida, las corporaciones mineras transnacionales no pueden regular y administrar los conflictos eco-territoriales sino por medio de las complejas superestructuras jurídicas nacionales, que al mismo tiempo expresan o condensan las luchas de clases regidas por la primera y la segunda contradicción del capitalismo. En las sociedades capitalistas, el derecho consiste en un sistema axiomatizado (conjunto de normas abstractas, generales, formales y estrictamente reglamentadas) que expresa en la superestructura las necesidades particulares de la acumulación, contemplando las posibles transformaciones impulsadas por los cálculos estratégicos de las distintas fracciones del capital (Poulantzas, 1986). La lógica de acumulación predominante, sin embargo, depende a su vez de la correlación de fuerzas sociales y por lo tanto también del grado de fuerza política relativa en que se encuentren los sectores populares. En este sentido, la lógica interna de la superestructura jurídica registra el tipo de alianzas que se articulan al interior del bloque hegemónico, pero también los intereses y fuerzas relativas de los distintos sectores sociales que protagonizan las luchas de clases.

Bajo el concepto de Responsabilidad Social Empresarial (RSE), las corporaciones dedicadas a la explotación en gran escala de recursos naturales desarrollaron múltiples mecanismos de gestión eco-territorial, con el objetivo de acceder a los bienes naturales comunes, atendiendo algunas de las demandas más inmediatas de las comunidades aledañas para evitar los costos (tanto económicos como políticos) de la abierta represión.

A diferencia de los clásicos discursos neoliberales, la llamada nueva minería sustentable sostiene que los "derrames económicos" de los emprendimientos mega mineros no pueden quedar librados a las fuerzas del libre mercado, sino que dependen en cada caso del diseño de políticas públicas específicas. Políticas públicas que, fundamentalmente, puedan evitar el desarrollo de eventuales conflictos socio-ambientales que a la larga pongan en peligro la continuidad de los proyectos extractivos⁴². Un objetivo general inspira su diseño e implementación: que esas relaciones con el entorno territorial, no generen conflictos socio-ambientales y sobre todo que estos conflictos no se traduzcan nunca en conflictos políticos. De otra forma, la legitimidad de los regímenes de inversión vigentes podría verse seriamente cuestionada.

Más allá del carácter particular que adopta la forma Estado como condensación material de una relación de fuerzas entre clases y fracciones de clases, la confluencia de conflictos producidos por las dos contradicciones fundamentales del capital (con el trabajo y con la naturaleza) puede derivar en una pérdida de hegemonía ideológica por parte de las clases económicamente dominantes. En ese caso, en términos de Gramsci, la superestructura podría dejar de corresponderse con la estructura económica vigente, abriendo así un período de crisis orgánica y de cambio social.

 

Notas

21 Los casos particulares de Argentina y Bolivia representan quizás los ejemplos más paradigmáticos de cada caso. Mientras que en la primera el sector minero tuvo históricamente un peso económico marginal, en la segunda dominó el conjunto de la economía nacional desde los tiempos de la colonia hasta la década de 1980. A pesar de estas grandes diferencias, durante la década de 1990 en ambos países ingresó la nueva mega minería metalífera modificando todos los marcos normativos e institucionales sectoriales. En el siglo XXI, sin embargo, mientras Argentina mantiene intacto el nuevo régimen legal minero, en Bolivia fue drásticamente modificado a partir del acceso al poder público por parte del bloque social campesino indígena (Nacif, 2012).

22  La forma particular en que cada país se inserta en el mercado mundial es el resultado, a su vez, de las características del bloque social hegemónico a nivel nacional. Según Enrique Arceo, los proyectos industrializadores tanto de Corea y Taiwán como de China, se asientan en los siguientes rasgos comunes: la homogeneidad del bloque de clases dominante con preeminencia del capital industrial local (con base en la reforma agraria y la estatización del sistema bancario) y un poderoso aparato estatal de elevada autonomía relativa (Arceo, 2011: 170).

23   Si bien las ventas de las empresas transnacionales se dirigen mayoritariamente hacia el mercado regional que integra su país de origen, esa dependencia es "menos significativa en materia de importaciones [...]. La búsqueda de la reducción de costos determina que su base de aprovisionamiento esté geográficamente más dispersa" (Arceo, 2009: 78).

24 Según el informe de CEPAL, la exploración se concentró en Perú, México, Brasil, Chile y Argentina.

25 Chile y Brasil tienen a China como principal destino de sus exportaciones, mientras que en Argentina, Costa Rica y Perú, China es el segundo destino (Bruckmann, 2012).

26 Según Oszlak, la fórmula "orden y progreso"se tradujo en "desarrollo y seguridad" durante la Guerra Fría y "en crecimiento y estabilidad" durante el neoliberalismo (Oszlak, 1997). Podríamos agregar que para el post-neoliberalismo la fórmula tradicional se expresa con los términos del desarrollo sustentable; es decir, "sustentabilidad y desarrollo".

27 Varios autores marxistas sostienen que el desarrollo de la forma Estado se corresponde con las necesidades generales y particulares de la acumulación de capital (Hirsch, 1999). Paradójicamente, en la periferia latinoamericana, esta es la utopía de las variadas ideologías de corte desarrollista.

28 Desde el punto de vista del capital transnacional, la ISI significó un "proceso de sustitución de exportaciones y de control de mercados al abrigo de una elevada protección" (Arceo, 2011: 199).

29  Hirsch diferencia así a los nuevos Estados nacionales de competencia de los Estados de seguridad keynesianos de la posguerra.

30  Luego de su cargo en CEPAL, Sánchez-Albavera fue director de Barrick Gold en República Dominicana.

31  Para un estudio de la relación del Banco Mundial con las corporaciones mineras ver Munarriz (2008).

32   Las llamadas reformas mineras de los años 1990 fueron implementadas sobre un conjunto de países denominado reforming countries: Argentina, Bolivia, Ecuador, México y Perú. Los alcances de esta estrategia fueron evaluados en World Bank (1996) (original en inglés).

33 Para muchos Estados de América Latina, sin embargo, la expansión de las burguesías locales se limita a una participación en los beneficios generados por las inversiones extranjeras directas.

34 Preferentemente de tipo administrativo. O por vía judicial cuando se garantice la independencia respecto del poder político, lo que -excepto Chile- no sería común en América Latina (World Bank, 1996: 13).

35 La traducción del inglés y las cursivas son propias.

36 Los países que integran la IIRSA son Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela. La iniciativa, traducida en un Plan de Acción en diciembre de 2000, consistió en el diseño de diez "ejes de integración y desarrollo" (ocho transversales y dos longitudinales): Andino, Andino del Sur, Capricornio, Hidrovía Paraguay-Paraná, Amazonas, Escudo Guayanés, del Sur, Interoceánico Central, MERCOSUR-Chile y Perú-Brasil-Bolivia (ver www.iirsa.org).

37 Todas las siglas son presentadas en inglés. Entre los patrocinadores del proyecto MMSD se destaca la Comisión Chilena del Cobre, la Colorado School of Mines, la Fundación Rockefeller, el PNUMA, el Banco Mundial y los gobiernos del Reino Unido, Australia y Canadá. En el marco del proyecto MMSD, se crea en 2001 el Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM). Ver www.iied.org.

38 A la inversa de la contradicción principal entre capital y trabajo, que produce periódicas crisis de demanda o realización por la tendencia al crecimiento de la composición orgánica del capital y la consiguiente disminución relativa de la demanda final de bienes de consumo.

39 Se trata, según O'Connor, del problema de rehacer la naturaleza de maneras consistentes con la rentabilidad sostenible y la acumulación de capital: "así como el movimiento de los trabajadores impone al capital la necesidad de pasar de un modo de producción de valor basado en la plusvalía absoluta a otro de plusvalía relativa [...], el movimiento verde puede estar forzando al capital a poner fin a su primitiva explotación de la naturaleza precapitalista, rehaciendo la naturaleza [y por lo tanto la ciencia y la tecnología] a la imagen del capital". Es decir, "una naturaleza física tratada como si estuviera regida por la ley del valor" (O'Connor, 2002: 33).

40 Con el apoyo de la CEPAL, la OLAMI organiza Unidades Nacionales de Coordinación en cada país participante. Pueden ser miembros del organismo "todas las empresas, organismos, asociaciones y entidades ligadas a la actividad geológica y minero-metalúrgica, públicos y privados" (www.olami.org.ar).

41 Esta renta del propietario surge de la diferencia entre "el precio de producción del capital concreto a cuya disposición se halla la fuerza natural monopolizable y el precio de producción del capital invertido en la rama de producción de que se trata en su conjunto" (Marx, 1959: 601, Tomo III).

42 Según Foucault, a diferencia del neoliberalismo americano, el neoliberalismo alemán conocido como ordoliberalismo, postulaba la necesidad de "un cuadro institucional y jurídico que ofreciese las garantías y limitaciones de la ley, esto es, que mantuviese la libertad del mercado, pero sin producir distorsiones sociales" (citado en Castro, 2004: 312). Esta corriente intelectual, también conocida como Escuela Social del Mercado, es el principal referente ideológico del Vaticano desde los tiempos de Juan XXIII, y otorgó sustento teórico recientemente a la Encíclica de Francisco I "Laudato Sí" (Puello-Socarrás, 2015).

 

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